Les critiques de la « société d’audit » et des doctrines dites de « nouvelle gestion publique » ont pris de l’ampleur ces dernières années. Au centre de cette critique se trouve l’hypothèse dite de l’éviction de la motivation. Cette chronique présente les preuves d’une expérience de terrain impliquant des organisations suédoises à but non lucratif. Loin d’évincer la motivation intrinsèque, la menace d’un audit a amélioré tous les aspects de l’efficacité.
Dans la deuxième saison de The Wire, treize femmes mortes sont découvertes dans un conteneur de marchandises à Baltimore. S’agissant d’une affaire ayant une faible probabilité d’être résolue, les différents responsables des forces de police commencent immédiatement à se disputer pour savoir quel département est responsable de l’enquête. Les incitations sont claires – celui qui obtient l’affaire aura de mauvaises statistiques à présenter lorsque la gestion du département sera auditée à la fin de l’année. La conséquence en est des pots-de-vin, de la corruption et une force de police dysfonctionnelle.
Il est clair que les critiques de la « société d’audit » et des doctrines de la « nouvelle gestion publique » ont gagné du terrain ces dernières années. Dans la profession économique, la critique est alimentée par les résultats de l’économie comportementale, et au centre de la critique se trouve l’hypothèse dite de l’éviction de la motivation. Dans un article récent paru dans Finanz und Wirtchaft (11 juillet 2014), l’un des principaux partisans du paradigme, le professeur Bruno Frey, constate que le « New public management is out ». La rémunération à la performance et les systèmes similaires, affirme-t-il, ont rempli les organisations bureaucratiques de chercheurs de profits intéressés plutôt que d’individus orientés vers une mission. L’échec apparent de la nouvelle gestion publique reflète un échec intellectuel des modèles d’agence « purs » (et une vérification des approches plus comportementales de l’organisation économique).
Dans cette colonne, nous souhaitons faire comprendre que les preuves expérimentales sur le terrain concernant l’éviction de la motivation chez les fonctionnaires ne sont pas aussi claires qu’on pourrait l’espérer. En particulier, le simple fait de savoir que les agents sont motivés par d’autres choses que l’intérêt personnel ne suffit pas à jeter aux orties les évaluations fondées sur les performances. Cette conclusion est en partie éclairée par une de nos récentes études, celle de Bengtsson et Engström (2014).
L’éviction de la motivation
Faisons d’abord une remarque (peut-être évidente) – les évaluations et les audits sont coûteux, et à un moment donné, les avantages marginaux des audits dépasseront les coûts marginaux. Toutefois, l’argument clé contre les audits n’est pas les coûts directs, mais le fait que les incitations extrinsèques évinceront la motivation intrinsèque. En clair, les carottes et les bâtons monétaires – tels que la rémunération au rendement et les menaces de réduction du financement – démotiveront les fonctionnaires et les rendront moins productifs. De plus, les fonctionnaires, qui sont motivés par un sens aigu du devoir moral et de la mission, sont particulièrement sensibles à l’éviction de la motivation.
Il existe désormais un grand nombre de preuves documentant la manière dont les incitations extrinsèques évincent la motivation. Frey et Jegen (2001) et Kunz et Pfaff (2002) passent en revue la recherche psychologique sur la façon dont les incitations matérielles peuvent affecter la motivation intrinsèque, et Bowles et Polania-Reyes (2009) passent en revue la littérature économique. Ces types de « casse-tête incitatifs » ont également été observés sur le terrain, lors de dons de sang (Mellstrom et Johannesson 2008) ou de la participation à des campagnes de collecte de fonds pour le cancer (Gneezy et Rustichini 2000). La pertinence de la littérature pour la société de contrôle est expliquée de la manière la plus explicite dans une contribution très citée de Falk et Kosfeldt (2006) sur les coûts cachés du contrôle ». Dans une expérience de laboratoire, ils constatent que lorsque les mandants exercent un contrôle sur les agents, ces derniers réagissent en réduisant leur comportement prosocial. Bien que des études ultérieures aient été incapables de reproduire certains aspects spécifiques des résultats de Falk et Kosfeldt (Ploner et Ziegelmeyer 2007, Hagemann 2007), les mécanismes dévoilés par Falk et Kosfeldt sont intuitifs et conformes au reste de la littérature sur le crowd-out.
S’il ne fait aucun doute que les mécanismes d’éviction existent, il ne fait également aucun doute qu’ils n’existent pas partout. Par exemple, Lazear (2000) réfute toute forme d’éviction motivationnelle dans une étude sur la rémunération au rendement dans une entreprise de vitres automobiles, et Nagin et al. (2002) rapportent des preuves soutenant les modèles d’agence conventionnels dans une entreprise de démarchage téléphonique. Ces articles sont loin d’être les seuls à trouver des preuves de la théorie conventionnelle de l’agence. La raison pour laquelle nous citons ces deux articles ici est qu’ils abordent délibérément les mécanismes d’éviction dans leurs motivations.
La question est donc de savoir jusqu’où vont, en dehors du laboratoire, les résultats expérimentaux sur les coûts cachés du contrôle. Où devrions-nous regarder ? Sur cette question, Meier (2006) fait sobrement remarquer que la motivation intrinsèque ne peut être évincée par des incitations extrinsèques que si les gens ont une motivation intrinsèque au départ », arguant que les agents délivrant des biens publics devraient être plus sensibles à l’éviction motivationnelle que les mécaniciens automobiles. Le même point est soulevé par Frey et Jegen (2001), qui distinguent le secteur non lucratif comme un contexte plus pertinent pour les mécanismes d’éviction. Guidés par ces considérations, Frey et Götte (1999) et Besley et Ghatak (2005) étudient l’éviction motivationnelle dans les environnements à but non lucratif.
Bien que la littérature comportementale ait suscité d’importants travaux empiriques dans ce domaine, il est faux de croire que les modèles d’agence traditionnels ont été incapables d’intégrer la motivation altruiste comme justification des contrats basés sur la confiance. Dans un article très cité, Aghion et Tirole (1994) ont expliqué qu’en présence d’informations asymétriques et de contrats incomplets, un dirigeant pourrait trouver qu’il est dans le meilleur intérêt du public de faire confiance aux experts avec une certaine autonomie (et même de s’engager à mettre en œuvre la proposition de l’expert sans savoir ce qu’elle pourrait impliquer). La raison en est que l’expert ne fera pas de son mieux s’il craint qu’un souverain mal informé ne révoque la décision de l’expert. La clé du modèle d’agence d’Aghion et Tirole est que l’expert – le fonctionnaire – est orienté vers sa mission et se soucie de la direction de la société.
Les effets d’éviction sont-ils pertinents pour la politique ?
Dans quelles circonstances les contrats basés sur la confiance sont-ils importants ? L’économie conventionnelle et l’économie comportementale semblent s’accorder sur le fait que les effets néfastes des audits et des contrôles sont les plus élevés dans les environnements « non lucratifs », comme chez les bénévoles opérant dans les pays en développement. (Curieusement, il s’agit également d’un domaine où les appels aux audits et aux évaluations ont été les plus forts – et où ces appels ont été, dans une large mesure, satisfaits).
Le secteur non lucratif suédois en est un bon exemple. Depuis 2005, l’agence suédoise d’aide à l’étranger (Sida) a distribué environ 150 à 200 millions de dollars par an à des organisations indépendantes sans but lucratif. Le contrôle de ces fonds a été délégué à des organisations dites « cadres », qui sont présidées par des membres du secteur non lucratif eux-mêmes. L’ASDI décrit officiellement ce système comme étant « basé sur la confiance ». Cette relation de confiance a été critiquée en 2008 par le National Audit Office de Suède, ce qui a suscité un débat entre les deux autorités gouvernementales. Le débat a reflété le choc entre les pratiques modernes de gestion publique et la vision plus traditionnelle du fonctionnaire orienté vers sa mission. L’Office national d’audit a souligné que les partenaires de l’ASDI étaient particulièrement susceptibles d’être corrompus, en raison de l’absence d’un contrôle approprié. Le président de la Croix-Rouge suédoise, Bengt Westerberg, a répondu que les évaluations étaient importantes, mais que si elles étaient trop nombreuses, elles risquaient de « paralyser » les travailleurs sans but lucratif. Intact, l’Office national d’audit a, à son tour, demandé un « environnement de contrôle » plus strict à l’ASDI.
L’expérience
À ce moment-là, vers 2009, l’un d’entre nous a présenté des recherches antérieures à l’ASDI, et nous avons été impliqués dans une discussion sur la manière de répondre aux exigences du National Audit Office. En particulier, on nous a demandé s’il existait un moyen d’analyser si l' »environnement de contrôle » n’était pas déjà trop strict. Nous avons répondu comme la plupart des économistes empiriques répondraient à une telle question : attribuer au hasard des menaces d’audits et voir ce qui se passe !
Plus tard, la même année, nous avons conçu une expérience politique destinée à examiner la question de savoir comment les travailleurs sans but lucratif réagissent à davantage d’audits (l’expérience est publiée dans le numéro de cet été de l’Economic Journal). En substance, l’expérience a attribué de manière aléatoire des menaces d’audits à un échantillon d’organisations à but non lucratif en Suède. Nous avons choisi des organisations ayant des racines dans des mouvements sociaux traditionnels (églises chrétiennes ou syndicats) et dans des missions plus modernes (commerce équitable, développement durable, droits des femmes, etc.) L’essentiel était qu’elles se concentrent sur la promotion des questions de développement humain. L’intervention expérimentale visait une simplicité maximale. Au début de l’année, une sélection aléatoire d’organisations (le groupe de traitement) a été informée que leur documentation financière ferait l’objet d’un audit supplémentaire spécial, mené par le mandant financier, l’ASDI, lui-même. Les organisations ont également été informées qu’elles risquaient de perdre leurs futurs fonds si l’ASDI détectait des irrégularités. Les organisations non sélectionnées (le groupe de référence) n’ont reçu aucune information sur l’audit à venir de l’Asdi. Après la fin de l’année fiscale, les performances de toutes les organisations ont été évaluées, et leurs documentations financières ont été examinées par un comptable.
Étant donné que nous avons participé à la conception dès le début, nous avons pu établir des règles régissant l’essai expérimental afin de préserver autant que possible le contexte du terrain. La comptable engagée pour examiner les comptes était aveugle au statut du traitement – en fait, elle n’était pas du tout au courant de l’expérience. Nous nous sommes délibérément abstenus d’introduire des traitements « artefactuels ». Tous les contacts avec les organisations ont été établis par l’intermédiaire des représentants de l’ASDI ; le concept expérimental et notre participation en tant que chercheurs n’ont été mentionnés aux organisations à but non lucratif qu’après l’expérience. Nous avons également établi des directives de communication strictes (une « Sprachenregelung ») au sein de l’ASDI – tous les appels téléphoniques entrants des organisations de l’échantillon étaient dirigés vers un contact désigné au sein de l’ASDI, qui avait pour instruction de ne donner aucune information sur l’expérience autre que ce qui avait déjà été communiqué par la menace d’audit.
Résultats : la menace d’audit a amélioré tous les aspects de l’efficacité
Sur la base du rapport de l’expert-comptable, nous avons constaté que les dépenses des organisations traitées étaient plus soigneusement motivées. Ce résultat n’est guère surprenant puisque le groupe traité a été explicitement informé que sa documentation financière serait examinée de près. Cependant, nous avons également constaté que les organisations non surveillées ont fait preuve d’un effet de maximisation des dépenses distinct, atteignant pratiquement le budget financé par l’ASDI à quelques points de pourcentage près. En revanche, les organisations du groupe traité étaient plus susceptibles de retourner les fonds non utilisés à l’ASDI.
Le fait que les organisations traitées aient été plus modérées dans leurs dépenses est un résultat intéressant, mais pris isolément, ce résultat spécifique n’a ni réfuté ni vérifié l’hypothèse de l’éviction. Moins d’irrégularités et moins de dépenses pourraient très bien refléter une productivité plus faible (compatible avec un effet d’éviction). Cependant, la tendance à restituer les fonds ne semblait pas se faire au prix d’une réduction de la portée des projets. Au contraire, sur la base des rapports narratifs, le groupe de traitement a affirmé avoir atteint un plus haut degré de rayonnement par rapport au groupe de référence.
Nous avons anticipé l’objection évidente selon laquelle les paroles ne sont pas chères – la portée autodéclarée n’est que le reflet d’une « comptabilité créative », un symptôme maléfique typique de la nouvelle gestion publique. Nous avons donc équipé les assistants aveugles au traitement de moteurs de recherche dans les médias afin de mesurer la portée réelle des projets dans les médias. Le résultat a montré que les organisations traitées étaient significativement plus susceptibles d’être mentionnées dans les médias locaux par rapport aux projets du groupe de référence. Cet effet était particulièrement spectaculaire parmi les groupes qui ont également réduit leurs dépenses.
Enfin, notre intervention n’a pas provoqué d’effets de sélection évidents à long terme (par exemple, vers des organisations plus intéressées). Les organisations traitées avec une surveillance accrue étaient aussi susceptibles de redemander de nouveaux fonds l’année suivante que les organisations non surveillées.
Conclusion
L’hypothèse de l’éviction par la motivation semble étoffer la proposition selon laquelle il existe des limites à l’évaluation et aux audits (en laissant de côté les coûts directs). Selon cette théorie, la raison pour laquelle les audits ne fonctionnent pas est que les agents orientés vers la mission deviennent démotivés lorsque les résultats sont contrôlés. Cependant, il reste encore beaucoup à apprendre pour savoir quand, exactement, les carottes et les bâtons financiers ont des effets dissuasifs. Notre étude montre qu’il ne suffit pas de chercher un secteur peuplé d' »altruistes ». Nous avons été en mesure d’accroître la portée des questions humanitaires en Suède en utilisant un simple coup de pouce financier.
Cela ne veut pas dire que la boutade de Michael Ghiselin (grattez un altruiste et regardez un hypocrite saigner ») est correcte. Nos interactions avec les travailleurs à but non lucratif ont clairement montré (du moins pour nous) que ces derniers ne sont effectivement pas hypocrites. En fait, la plupart d’entre eux se souciaient profondément de la mission de leur organisation, si profondément que certains semblaient se réjouir de l’audit parce qu’il leur donnait l’occasion de prouver leur véritable qualité face à des missions concurrentes (l’ASDI accorde des fonds aussi bien à des organisations catholiques qu’à des organisations de défense des droits sexuels – des organisations ayant des opinions très différentes sur certaines questions). Les organisations sans but lucratif les plus confiantes ont donc accueilli favorablement l’audit, car elles le percevaient comme légitime (voir Schnedler et Vadovic 2011 pour des preuves en laboratoire de la baisse des coûts cachés dans le cadre d’audits légitimes). Nous espérons que lorsque le battage médiatique contre la nouvelle gestion publique sera terminé, l’opinion publique convergera vers la question pertinente : Quand les audits sont-ils légitimes ? Quand ne le sont-ils pas ?